Auka þarf skilvirkni og ábyrgð

Morgunfundur VFÍ um umhverfismat og skipulagsferli framkvæmda.

30. apr. 2018

Verkfræðingafélag Íslands stóð fyrir morgunfundi undir yfirskriftinni: Minna skrifræði - Meiri ábyrgð. Skipulagsferli - skilvirkni í þágu velferðar. Þar kom fram að brýn nauðsyn er að bæta skilvirkni í kerfinu og höfða til ábyrgðar þeirra sem að málum koma. Frummælendur voru allir sammála um að kerfið sé að mörgu leyti meingallað og valdi óþarfa töfum og kostnaði. Þá kom skýrt fram að nauðsynlegt er að hraða heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum. 

Hér fyrir neðan eru glærur fyrirlesara og útdráttur úr erindum þeirra.

Páll Gíslason, formaður VFÍ. - Stutt yfirlit yfir stöðu mála.
Ásbjörn Blöndal, framkvæmdastjóri Þróunarsviðs HS orku. - Leiðin að framkvæmdaleyfi. Hindranir og óskilvirkni.
Hólmfríður Bjarnadóttir, skipulagsfulltrúi Veitna. - Framkvæmdir í sátt við umhverfi og samfélag. Íslenskar kröfur í alþjóðlegu samhengi.
Egill Viðarsson, sviðsstjóri Samgöngu- og umhverfissviðs Verkís. Staðan frá sjónarhóli hönnuða og ráðgjafa.
Arnar Þór Stefánsson hrl., Lögmannstofunni LEX. Skilvirkari og sanngjarnari löggjöf - innan ramma Árósasamkomulagsins og EES réttar. 

Viðfangsefni fundarins

Frumvarp til laga flutt af umhverfis- og auðlindaráðherra um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, lögum um mat á umhverfisáhrifum og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis). 148. löggjafarþing 2017–2018. Þingskjal 344  —  248. mál. Stjórnarfumvarp.
Stjórnarfrumvarp flutt af umhverfis- og auðlindaráðherra um breytingu á  lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, með síðari breytingum  (EES-reglur, stjórnvaldssektir o.fl.). 148. löggjafarþing 2017–2018. Þingskjal 673  —  467. mál.

Frummælendur í pallborði. Ásbjörn, Egill, Hólmfríður og Arnar.

Óásættanleg klemma fyrir stéttina

Páll Gíslason, formaður Verkfræðingafélags Íslands, sagði m.a. í upphafsávarpi sínu á morgunfundi VFÍ 30. apríl sl. að viðhorfsbreyting í umhverfismálum ætti sér ekkert síður stað meðal verkfræðinga og tæknifræðinga heldur en annarra Íslendinga. Félagsmenn í VFÍ væru leiðandi í skipulagsferli nánast allra tilkynningarskyldra famkvæmda og að þeirra mati væri mikilvægt að umgjörðin sé skýr og umfjöllunarkerfi mála skilvirkt. „Menn þurfa að vita að hverju þeir ganga. Það er óásættanlegt fyrir stéttina að lenda í klemmu og vera blórabögglar á milli kærenda annars vegar og skipulagsyfirvalda hins vegar. Miklar tafir á afgreiðslu mála og kæruúrskurða eru vandamál auk þess sem aðilar virðast komast upp með að sniðganga umhverfismatsferli í upphafi máls til þess að hafa hreinan skjöld með hugsanlegar kærur á síðari stigum. Þetta veldur mikill óvissu og kostnaði fyrir framkvæmdaaðila og erfiðleikum fyrir ráðgjafa og hönnuði að beina málum í réttan farveg þar sem kerfið er ófyrirsjáanlegt og óskilvirkt." 

Heildarendurskoðun

Verkfræðingar og tæknifræðingar telja nauðsynlegt að endurskoða í heild lög um skipulagsmál og mat á umhverfisáhrifum áætlana og framkvæmd með það fyrir augum að fella þau í einn farveg. Slík endurskoðun þarf ekki að taka langan tíma, eitt til tvö ár í mesta lagi. Það er miklu heillavænlegri leið heldur en að hlaupa til og innleiða fyrirmæli EES- réttar og athugasemdir ESA á óyfirvegaðan og flóknari hátt en krafist er, eins og ætlunin virðist nú. 

Skipulagsstofnun og Úrskurðarnefnd umhverfis- ogauðlindamála eru yfirhlaðnar verkefnum og mikill misbrestur á að lögbundnir tímafrestir ákvarðana, úrskurða og álita séu virtir. Fjöldi kærumála er meiri en gert var ráð fyrir í upphafi, fjölgun krafna um stöðvun framkvæmda og frestun réttaráhrifa hefur meira en tvöfaldast og viðamiklum málum hefur fjölgað. Þetta hefur gert það að verkum að kerfið er stíflað af kærum. Svarið er ekki að auka skriffinnskuna og fjölga í miðstýrðu stofnanakerfi heldur að draga sveitarfélög, skipulagssérfræðinga, framkvæmdaaðila og umhverfissamtök að borðinu til að létta undir með stjórnkerfinu. 

Ábyrgð fylgi kærurétti

VFÍ telur að margt sé hægt að gera til að auka skilvirkni og stytta málsmeðferðartíma hjá Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, án þess að gengið sé á svig við Árósarsamninginn um þátttöku almennings og umhverfissamtaka í ferlinu og þannig að það rúmist innan tilskipunar ESB  nr. 2011/92 um mat á umhverfisáhrifum. 

Ýmsir framkvæmdaaðilar velja um þessar mundir að fara í umhverfismatsferli með verkefni enda þótt þeim beri ekki bein skylda til þess. Það virðist þó ekki leiða til fækkunar á kærum. Því er mikilvægt að leita leiða til þess að markmiðum laga sé fullnægt að almenningur og hagsmunaaðilar komi að athugasemdum sínum og röksemdum snemma í ferlinu þannig að framkvæmdaðilar geti brugðist tímanlega við. Þetta mætti gera með því að áskilja að umhverfisverndar- og útivistarsamtökum væri skylt að hafa komið athugasemdum og röksemdum á framfæri á fyrstu stigum til þess að öðlast rétt til kæruaðildar á síðari stigum. 

Nauðsynlegt er einnig að kæruheimildum fylgi fjárhagsleg ábyrgð að einhverju marki, enda þótt hófs verði að gæta í því efni. Þannig ætti að byggja inn í málsmferð hóflegt kærugjald, málskostnaðargjald vegna tilefnislausra eða tilefnislítilla kæra og hóflegt tryggingargjald vegna stöðvunarkröfu á framkvæmdir. Með kærunum er stofnað til kostnaðar og einhver ábyrgð verður að fylgja því.

Gildistími prófaður

Páll sagði fulla ástæða til þess að auka heimildir til flýtimeðferðar mála þar sem kærandi eða kærðu telja að miklir og brýnir hagsmunir séu undir. Það gæti hugsanlega leitt til fækkunar stöðvunarkrafna á framkvæmdir.

Deilan um gildistíma umhvefismats, sem nú er 10 ár, er að mati VFÍ óþörf. Eðlilegt er að komi fram rökstudd skoðun um að breytingar hafi orðið á forsendum umhverfismats sé hún prófuð og úrskurðað um gildi hennar. Oft tekur nokkur ár eftir að framkvæmdaleyfi er gefið út að fjármagna og fullhanna verkefni og það er óviðunandi að framkvæmdaðilar eigi yfir höfði sér afturköllun umhverfismats og stöðvun framkvæmda án rækilegrar prófunar.  

Sex mánaða töf þýðir 212 milljóna tap

Ásbjörn Blöndal, framkvæmdastjóri þróunarsviðs HS orku, flutti erindi á morgunfundi VFÍ 30. apríl sl. um hindranir og óskilvirkni í leiðinni að framkvæmdum. Lýsti hann því að HS orka hefði valið að óska eftir umhverfismati á fyrirhugaðri Brúarárvirkjun í Tungufljóti enda þótt hún sé undir stærðarmörkum. Þrátt fyrir að um rennslisvirkjun sé að ræða og sátt ríki um hana í nærsamfélaginu hafa Landvernd og Náttúruverndarsamtök Suðurlands kært framkvæmdaleyfi Bláskógabyggðar frá því 26. febrúar og krafist stöðvunar á framkvæmdum.

Ásbjörn sagði að kæruefni Landverndar hefðu öll verið tekin fyrir í matsferlinu og afgreidd. Þannig sýndu gögn að rannsóknir á botngróðri, fuglalífi og jarðfræði hefðu verið ítarlegar og neikvæð áhrif á vatnsvernd útilokuð. Þá sé það rangt að engin valkostagreining hafi átt sér stað. Kæran sé því í sjálfu sér tilefnislítil og líklega sett fram til þess að tefja.

Hinsvegar  má setja kröfuna um stöðvun framkvæmda í samhengi við ályktun aðalfundar Landverndar, sem haldinn var sama dag og morgunfundur VFÍ , þar sem segir að friðlýsa eigi helstu lindár, m.a. Tungufljót, á Íslandi „vegna mikils náttúruverndargildis þeirra eða tryggja með öðrum hætti að þeim verði hlíft við virkjanaframkvæmdum.“

Ásbjörn lagði fram útreikninga á því hve kostnaður framkvæmdaaðila væri vegna tafa og stöðvunar á framkvæmdum. Heildarniðurstaðan var sú að beinn og óbeinn kostnaður vegna sex mánaða tafar á framgangi Brúarárvirkjunar væri 212 milljónir króna. Þá er ótalinn kostnaður Úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála af endurteknu kæruferli og málarekstri sem greiddur er úr ríkissjóði.

Ásbjörn sagði bráðnauðsynlegt að í stað þess hindrunarhlaups sem framkvæmdaðilar væru neyddir í kæmi einn samræmdur ferill skipulags og mats á umhverfisáhrifum. Samræmt áhrifamat yrði þá lagt til grundvallar í allri ákvarðanatöku um skipulag og framkvæmd. Umsagnir hagsmunaaðila beindust þá að skipulagi og áhrifamati saman. Ágreiningsefni þyrfti að afgreiða í upphafi ferilsins með raunverulegu samráði og endanleg útfærsla framkvæmdar taka mið af umsögnum og ábendingum. Þá væri brýnt að allir ferilsþættir væru háðir tímamörkum sem staðið væri við.

Sveitarstjórnir með stærra hlutverk í Svíþjóð og Bretlandi

Hólmfríður Bjarnadóttir, skipulagsfulltrúi Veitna, ræddi um íslenskar kröfur til framkvæmda í alþjóðlegu samhengi á morgunfundi VFÍ 30. apríl sl. Það gerði hún m.a. í ljósi 20 ára reynslu í störfum að skipulagsmálum á erlendum vettvangi. Hún minnti á að Evrópureglur hefðu þann tilgang að samhæfa umhverfiskröfur innan Evrópusambandsins og EES, taka tillit til umhverfisáhrifa við ákvörðunatöku og auka tækifæri til samráðs og þátttöku almennings.

Við upptöku Evópupureglna hér á landi hefði verið tekin sú ákvörðun að innleiða sérstakan feril stjórnsýslu og ákvörðunartöku í mati á umhverfisáhrifum. Um leið hefðu Evróputilskipanir bæði 1993 varðandi löggjöf um mat á umhverfisáhrifum og lög um umhverfismat áætlana árið 2000 verið nánast teknar upp í heild án þess að tekið væri tillit til þess sem gefist hefði vel hér á landi eða til íslenskra aðstæðna. Talsvert hefði skort á sjálfstraust við innleiðinguna og ferli í skipulagsmálum og mati á umhverfisáhrifum ekki verið samræmt enn til þess að auka skilvirkni og forðast tvíverknað.

Hún bar meðal annars saman ferlið í mati á umhverfisáhrifum á Íslandi, Svíþjóð og á Englandi. Í síðari löndunum tveimur eru það sveitarfélögin (Lénsstjórnir í Svíþjóð) sem hafa stærri hlutverk í ferlinu heldur en á Íslandi. Samþætting umhverfis- og skipulagsferla er einnig meiri. Samanburðurinn sýnir að veulegt svigrúm er við innleiðingu Evrópureglna og getur verið sinn háttur í hverju landi sem mótast m.a. af þeirri venju sem fyrir er. 

Vantar miklu skýrari viðmið

Egill Viðarsson, sviðsstjóri Samgöngu- og umhverfissviðs Verkís, ræddi á morgunfundi VFÍ 30. apríl sl., stöðu mála frá sjónarhóli hönnuða og ráðgjafa. Hann minnti á það að við gerð aðalskipulags, hvort sem það er heildarendurkoðun eða endurskoðun að hluta, hafi það komið vel út að hafa mjög náið samráð við alla hlutaðeigandi. Egill spurði hvort ekki mætti yfirfæra samráðsferli skipulagsmála yfir á ferlið við mat á umhverfisáhrifum, koma á raunverulegum samráðsvettvangi til þess meðal annars að fækka kærum sem væru ætíð neyðarkostur. 

Hann hélt því fram að það vantaði miklu skýrari viðmið um það hversu langt ætti að ganga í mati á umhverfisáhrifum. „Erlendir fjárfestar skilja ekki þá ráðgjafa sem geta ekki sagt með vissu hve langt þurfi að ganga í vissum gerðum framkvæmda og geta ekki sagt neitt af viti um tímaferla.

Það er óásættanlegt fyrir þá að það skuli vera geþóttaákvörðun hverju sinni hvaða framgang og afgreiðslu skipulag framkvæmda fær. Víða erlendis séu ákveðin svæði skipulögð og gert fyrirfram mat á umhverfisáhrifum fyrir ákveðnar gerðir framkvæmda innan þeirra, t.d. gagnaver, vindorkuver eða tiltekna tegund iðnaðar. Þetta virðist ómögulegt að gera hér á landi." 

Egill benti á að hönnuðir og ráðgjafar gætu ekki tekið sér tíma og breytt lögbundnum frestum sér til hagsbóta, en það virtist vera í lagi hjá stofnunum og nefndum ríksins. Á heimasíðu Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála segir m.a. orðrétt: „Málshraði fyrir nefndinni styttist lítillega á árinu. Hann er þó enn of mikill miðað við það sem lögbundið er." Lögbundnir álitsgjafar og úrskurðaraðilar hafa ákveðinn tíma til að úrskurða, en nær undantekningarlaust standast þau tímamörk ekki, jafnvel svo mánuðum skiptir. Má þetta? spurði Egill. Einhver takmörk ættu að vera á slíkum töfum. 

Eiga of margir kost á því, á öllum stigum máls að kæra? Þeirri spurningu svaraði Egill á þann hátt að það væri undarlegt að „óbeinn“ hagsmunaaðili gæti kært úrskurð eða leyfi á síðasta degi kærufrests. Niðurstaða hans var sú að auk þeirra sem eiga beina lögvarða hagsmuni ættu þeir einir að geta kært á stigi endanlegs framkvæmdaleyfis, sem hafa komið áður að samráðsferlinu eða lagt fram kæru á fyrri stigum málsins. 

Skilvirkari og sanngjarnari löggjöf

Arnar Þór Stefánsson hrl. minnti í upphafi erindis síns á það markmið Árósarsamningsins að tryggja rétt almennings og umhvefissamtaka til þess að hafa áhrif á ákvarðanir sem snerta umhverfið. Allt sem gert væri til þess að gera löggjöfina skilvirkari og sanngjarnari þyrfti að vera innan ramma Árósarsamningsins og EES- réttar. 

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á laggirnar árið 2012 og hefur frá upphafi glímt við málshraðavandamál. Aukin fjárveiting 2018  og aukning um tæplega tvö stöðugildi er ekki líkleg til þess að breyta þar miklu um. Arnar Þór gerði grein fyrir því að ástæður að baki löngum málsmeðdferðartíma hjá Úrskurðarnefnd væru þríþættar. Í fyrsta lagi væri fjöldi kærumála meiri en gert hafði verið ráð fyrir við stofnun nefndarinnar. Í öðru lagi hefði fjölgun krafna um stöðvun framkvæmda og frestun réttaráhrifa aukist verulega. Þannig hefði 15% af innkomnum málum á árunum 2012 – 2013 verið af þeim toga en síðustu ár hefði hlutfallið verið 30 – 40%. Í þriðja lagi hefði viðamiklum málum fjölgað. 

Meiri ábyrð í kærumálum

Arnar Þór fór síðan yfir hugmyndir að því hvernig mætti innleiða meiri ábyrgð í kærumálum með hóflegri gjaldtöku. Hann lagði áherslu á orðið hóflegt þar sem gjaldtaka mætti ekki verða hindrun í vegi þátttöku almennings en á móti því mætti einnig vinna með gjafsókn af hálfu hins opinbera þegar um væri að ræða fjárvana aðila.

Á fundinum nefndi hann kærugjald, málskostnaðargjald vegna tilefnislausra kæra, tryggingargjald vegna stöðvunarkröfu og skilyrði yfir aðild umherfisverndar – og útivistarsamtaka að kærumálum. Loks nefndi hann auknar heimildir til flýtimeðferðar. 

Það eru fordæmi fyrir kærugjaldi víða í lögum og reglum og ekki gert ráð fyrir að allur kostnaður af kæruferli greiðist úr ríkissjóði eins og tilfellið er með Úrskuraðrnefnd umhverfis- og auðlindamála. Afleiðingin gæti orðið færri mál og aukinn málshraði. Hægt væri að kveða á um að kærugjald skuli endurgreitt fallist úrskurðarnefndin á málatilbúnað kæranda í heild eða að hluta eins og t.d. gildi hjá Úrksurðarnefnd fjarskipta- og póstmála. 

Skilyrði fyrir kærurétti

Upptaka málskostnaðargjalds til ríkissjóðs eða gagnaðila, sem væri talsvert hærri fjárhæð en kærugjald, gæti komið til greina í þeim tilvikum þegar kæra reynist bersýnilega tilefnislaus eða er höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framkvæmd. Um þetta er t.d. að finna fordæmi í lögum um opinber innkaup. 

Upptaka hóflegs tryggingargjalds vegna stöðvunarkröfu á hafnar eða yfirvofandi framkvæmdir á sér meðal annars fordæmi í lögum um kyrrsetningu, lögbann o.fl. og er fjárhæðin metin hverju sinni með tilliti til hugsanlegs tjóns. 

Til álita gæti komið að þrengja aðild umhverfisverndar – og útivistarsamtaka að Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála með skilyrði um það að til kæruréttar stofnist að því gefnu að slík samtök hafi látið sig mál varða á fyrri stigum þess. Þetta er í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar. Það er íþyngjandi fyrir framkvæmdaaðila að þurfa að sæta kæru á lokastigi framkvæmdar sem hefur verið í löngu undirbúnings- og kynningarferli. Í gildistíð eldri laga nr. 73/1997 var hægt að vísa kæru frá ef kærandi hafði ekki látið sig málið varða á fyrri stigum. Ekki er sambærilegt ákvæði í gildandi lögum. 

Þá kemur til greina að auka heimildir til flýtimeðferðar mála sem varða verulega hagsmuni aðila, hvort sem um er að ræða kærða eða kærenda. Meginreglan hjá úrskurðarnefndinni er að taka mál fyrir í tímaröð innnkominna erinda. Skýr lagaheimild til þess að ná fram flýtimeðferð gæti hugsnlega dregið úr fjölda stöðvunarkrafna. 

Arnar Þór sagði að endingu að hugsanlegar lagabreytingar kölluðu á samráð og valkosta- og áhrifamat. Þær þyrftu að vera í samræmi við Árósarsamninginn og alþjóðlegar skuldbindingar. Nauðsynlegt væri að líta til þróunar í Evrópu, einkum á Norðurlöndunum.  

Færum verkefni út á akurinn

„Hér hefur ekkert verið hægt að gera í nokkur ár út af endalausum kæruleiðum“, sagði Jón Gunnarsson, varaformaður umhverfis- og samgöngunefndar, m.a. á ráðstefnu VFÍ 30. apríl sl. „Ferlið sem við höfum búið til hefur opnað leiðir til þess að leggja fram á síðustu stigum undirbúnings verklegra framkvæmda í stað þess að stuðla að lausn ágreiningsmála á upphafsstigi. Boðuð hefur verið heildarendurskoðun og samþætting umhverfismats og skipulagsferlis en þess í stað virðist stefnt að því að búa til ný viðmið án heildarsýnar. Umhverfissérfræðingar hafa bent á að við innleiðingu EES-réttar hér á landi sé búið til enn meira flækjustig og gengið lengra en ætlast er til í tilskipunum og athugasemdum frá Eftirlitsstofnun EFTA.

Jón sagði að stofnanir eins og Skipulagsstofnun og Úrskurðarnefnd umhverfismála væru að sligast undan álagi en leiðin út út vandanum væri ekki endilega að ætla þeim enn meiri verkefni eins og tilhneigingin væri í fyrirliggjandi frumvörpum. Nefndi hann sem dæmi að Samgöngustofnun sem hefði lent í vandræðum með skráningu ökutækja þegar bílainnflutningur hófst að nýju eftir hrun. Talið var að stofnunin þyrfti meira fé og fleira fólk til þess að ráða við verkefnið. Lausnin í hans ráðherratíð hefði verið að fela bílaumboðunum skráninguna. Með því hefði vandamálið verið leyst, biðtími styst úr  3 vikum niður í samtímaskráningu án kostnaðar fyrir ríkið.

„Við eigum að skoða möguleika á því að færa verkefni í umhverfismats- og skipulagsferlinu út á akurinn, til dæmis til landshlutasamtaka sveitarfélaga og hins mikla fjölda ráðgjafa og skipulagssérfræðinga sem eru tiltækir hér á landi. Þannig mætti einfalda mál og létta á kerfinu.“

Jón sagði ólíklegt að frumvörpin tvö sem liggja fyrir þinginu næðu fram að ganga, enda væru aðeins örfáir dagar eftir af þingi og mikil gagnrýni komið fram á þau hjá umsagnaraðilum. Hann var eini þingmaður í umhverfis- og samgöngunefnd sem sá sér fært að þekkjast boð um þátttöku í morgunfundinum, enda eru miklar annir hjá alþingismönnum um þessar mundir.